Emendas parlamentares para o terceiro setor: como captar e regularizar

As emendas parlamentares representam uma das maiores — e mais subutilizadas — fontes de recursos para organizações da sociedade civil, hospitais filantrópicos e entidades assistenciais no Brasil. Somente as emendas ao orçamento federal movimentam dezenas de bilhões de reais por ano, grande parte destinada a entidades do terceiro setor na área de saúde, educação e assistência social. No entanto, muitas organizações deixam esses recursos na mesa por não conhecerem o processo de captação, por não terem a documentação exigida em dia ou por temer os riscos da prestação de contas inadequada.

O que são emendas parlamentares e como chegam às entidades

Emendas parlamentares são inserções feitas por deputados federais e senadores na Lei Orçamentária Anual (LOA), destinando recursos do orçamento federal a projetos e entidades específicas. Elas se dividem em três grandes modalidades, conforme a EC 105/2019 e a Lei de Diretrizes Orçamentárias:

Emendas individuais: cada parlamentar tem direito a um valor fixo de emendas impositivas — de execução obrigatória pelo Executivo — e pode destinar parte delas a entidades do terceiro setor mediante transferência especial ou convênio. Em 2024, o teto por parlamentar girou em torno de R$ 25 milhões;
Emendas de bancada estadual: apresentadas coletivamente pela bancada de um estado, frequentemente direcionadas a hospitais filantrópicos e santas casas da rede estadual;
Emendas de comissão (RP8 — emendas de relator): controvertidas após as investigações do "orçamento secreto", mas ainda operantes mediante maior transparência exigida pelo STF (ADPFs 854 e 850).

O caminho dos recursos até a entidade beneficiária pode ocorrer por dois instrumentos principais: o convênio (regulado pelo Decreto 11.531/2023, que substituiu o Decreto 6.170/2007, e pela IN SEGES 2/2023) e a transferência especial (também chamada de "emenda pix"), modalidade criada pela EC 105/2019 que permite ao parlamentar transferir recursos diretamente ao ente federado ou à entidade, com menos burocracia mas maior responsabilidade política do parlamentar.

Requisitos jurídicos para receber emendas parlamentares

Para que uma organização da sociedade civil (OSC) ou entidade filantrópica possa receber recursos de emendas parlamentares via convênio federal, ela precisa atender a requisitos legais cumulativos, previstos na Lei 13.019/2014 (Marco Regulatório das OSCs — MROSC) e na legislação orçamentária:

Personalidade jurídica há pelo menos 3 anos de funcionamento efetivo;
Experiência prévia na área de atuação objeto da emenda;
Capacidade técnica e operacional para executar o objeto do convênio;
Regularidade fiscal e trabalhista — CNDs federal, estadual e municipal, FGTS e INSS;
Inscrição e regularidade no SICONV (Sistema de Convênios do Governo Federal) / Transferegov;
Certidão negativa de irregularidades junto ao TCU (CADIN, SIAFI);
Estatuto social compatível com o objeto da emenda — a finalidade prevista no estatuto deve incluir a atividade financiada.

Hospitais filantrópicos e entidades com CEBAS (Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social) têm acesso facilitado a determinadas linhas de emendas na área de saúde — o CEBAS é, nesses casos, um diferencial competitivo na seleção de beneficiários pelo parlamentar e pelo órgão repassador.

O plano de trabalho: a peça mais importante do convênio

O plano de trabalho é o documento que define o que será feito com os recursos, em qual prazo, com qual contrapartida da entidade e quais as metas a serem alcançadas. Sua elaboração inadequada é a principal causa de bloqueio de liberação de parcelas e de glosa na prestação de contas.

Um plano de trabalho bem estruturado deve conter: descrição detalhada do objeto (o que será adquirido ou executado), justificativa alinhada com o programa do órgão repassador, metas quantificáveis com indicadores de aferição, cronograma físico-financeiro realista, orçamento detalhado com cotações de mercado e percentual de contrapartida da entidade quando exigida. A assessoria jurídica e técnica na elaboração do plano de trabalho reduz significativamente o risco de inadimplência formal e de devolução de recursos.

Execução dos recursos e prestação de contas: onde a maioria erra

A execução de convênios federais obedece a regras rígidas de licitação (quando aplicável), movimentação financeira em conta específica, comprovação de despesas e vedações expressas de uso dos recursos. Os erros mais comuns que levam à irregularidade na prestação de contas são:

Pagamento de despesas não previstas no plano de trabalho sem autorização prévia do órgão concedente;
Ausência de processo seletivo simplificado para contratação de pessoal com recursos do convênio;
Movimentação dos recursos fora da conta específica do convênio;
Notas fiscais com data anterior à vigência do convênio ou emitidas em nome incorreto;
Atraso na prestação de contas ou omissão de documentos comprobatórios.

A irregularidade na prestação de contas pode resultar na devolução dos recursos com correção monetária e juros, inscrição no CADIN e inabilitação para celebrar novos convênios por anos — o que, na prática, pode comprometer a sustentabilidade financeira da entidade por tempo indefinido. O acompanhamento jurídico especializado durante toda a vigência do convênio é o investimento mais eficiente que uma entidade pode fazer.

Emendas estaduais e municipais: o mesmo modelo, escala local

Além das emendas federais, parlamentares estaduais (deputados estaduais e senadores na esfera estadual) e vereadores também apresentam emendas aos orçamentos estaduais e municipais, com o mesmo mecanismo de destinação a entidades do terceiro setor. Para hospitais filantrópicos e santas casas em Minas Gerais, o relacionamento com a Assembleia Legislativa e com as Câmaras Municipais dos municípios de atuação é uma estratégia de captação tão relevante quanto as emendas federais.

"Captar emendas parlamentares não é lobby — é o exercício legítimo de um mecanismo constitucional que permite ao terceiro setor ampliar seu impacto social com recursos públicos destinados exatamente a esse fim."

Como o escritório pode ajudar

O Falcone & Perruci Advogados assessora entidades do terceiro setor em toda a cadeia de captação via emendas parlamentares: regularização jurídica e fiscal da entidade, elaboração e revisão de planos de trabalho, acompanhamento da execução dos convênios, prestação de contas e defesa em procedimentos de tomada de contas especial junto ao TCU. Entre em contato para uma análise da situação da sua entidade.

Parliamentary amendments represent one of the largest — and most underutilized — sources of funding for civil society organizations, philanthropic hospitals, and welfare entities in Brazil. Federal budget amendments alone mobilize tens of billions of reais annually, a large share destined for third-sector entities in healthcare, education, and social assistance. Yet many organizations leave these resources on the table because they are unfamiliar with the application process, lack the required documentation, or fear the risks of inadequate accounting.

What parliamentary amendments are and how they reach entities

Parliamentary amendments are insertions made by federal deputies and senators into the Annual Budget Law (LOA), directing federal budget resources to specific projects and entities. They fall into three main categories under Constitutional Amendment 105/2019 and the Budget Guidelines Law:

Individual amendments: each legislator is entitled to a fixed amount of mandatory amendments — which the Executive must execute — and may direct a portion to third-sector entities through special transfers or covenants. In 2024, the cap per legislator was approximately BRL 25 million;
State delegation amendments: submitted collectively by a state's congressional delegation, frequently directed to philanthropic hospitals and Santa Casa de Misericórdia networks;
Committee amendments (RP8 — rapporteur amendments): controversial following the "secret budget" investigations, but still operating under greater transparency requirements imposed by the STF (ADPFs 854 and 850).

Resources reach the beneficiary entity primarily through two instruments: the covenant (convênio) (governed by Decree 11,531/2023 and IN SEGES 2/2023) and the special transfer (also called "emenda pix"), a modality created by EC 105/2019 that allows the legislator to transfer resources directly to the entity with less bureaucracy but greater political accountability.

Legal requirements for receiving parliamentary amendments

For a civil society organization or philanthropic entity to receive amendment funds through a federal covenant, it must cumulatively meet legal requirements under Law 13,019/2014 (the CSO Regulatory Framework — MROSC) and budget legislation:

Legal personality with at least 3 years of effective operation;
Prior experience in the area covered by the amendment;
Technical and operational capacity to execute the covenant's subject matter;
Tax and labor compliance — federal, state, and municipal tax clearance certificates, FGTS and INSS;
Registration and good standing in SICONV (Federal Covenant System) / Transferegov;
Certificate of no irregularities with the TCU (CADIN, SIAFI);
Articles of association compatible with the amendment's subject — the entity's stated purpose must include the funded activity.

Philanthropic hospitals and entities holding CEBAS (Certificate of Philanthropic Social Assistance Entity) have facilitated access to certain health-related amendment lines — CEBAS is, in these cases, a competitive differentiator in beneficiary selection by the legislator and the disbursing agency.

The work plan: the most important document in the covenant

The work plan defines what will be done with the resources, within what timeframe, with what counterpart contribution from the entity, and what targets are to be achieved. Its inadequate preparation is the leading cause of installment release blockages and disallowances in the accounting process.

A well-structured work plan must contain: a detailed description of the scope, justification aligned with the disbursing agency's program, quantifiable targets with measurement indicators, a realistic physical-financial schedule, a detailed budget with market quotations, and the entity's counterpart percentage where required. Specialized legal and technical assistance in drafting the work plan significantly reduces the risk of formal non-compliance and resource return.

Resource execution and accounting: where most entities go wrong

The execution of federal covenants is subject to strict rules on procurement, financial transactions in a dedicated account, expense documentation, and explicit use restrictions. The most common errors leading to accounting irregularities are:

Payment of expenses not included in the work plan without prior approval from the granting agency;
Absence of a simplified selection process for hiring personnel with covenant funds;
Moving resources outside the covenant's dedicated account;
Invoices dated before the covenant's effective period or issued in the wrong name;
Delayed or incomplete accounting submissions.

Accounting irregularities can result in return of funds with monetary correction and interest, inscription in CADIN, and disqualification from new covenants for years — which in practice can permanently compromise the entity's financial sustainability. Specialized legal monitoring throughout the covenant's term is the most efficient investment an entity can make.

State and municipal amendments: the same model, local scale

Beyond federal amendments, state legislators and city councillors also introduce amendments to state and municipal budgets, with the same mechanism for directing resources to third-sector entities. For philanthropic hospitals and Santa Casas in Minas Gerais, engagement with the State Assembly and the Municipal Councils of their operating municipalities is a fundraising strategy as relevant as federal amendments.

"Seeking parliamentary amendments is not lobbying — it is the legitimate exercise of a constitutional mechanism that enables the third sector to expand its social impact with public resources designated precisely for that purpose."

How our firm can help

Falcone & Perruci Advogados advises third-sector entities across the entire parliamentary amendment fundraising chain: legal and tax regularization, work plan drafting and review, covenant execution monitoring, accounting preparation, and defense in special accountability proceedings before the TCU. Contact us for an assessment of your entity's situation.

Emendas parlamentares para o terceiro setor: como captar, executar e prestar contas corretamente

Parliamentary amendments for the third sector: how to obtain, execute, and account for funds correctly